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引用 【两会政治季】五分钟让你搞清中国的市县级别   

2014-03-08 23:26:00|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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【两会政治季】五分钟让你搞清中国的市县级别 - 壹读 - 壹读
 图片来自电影《九品芝麻官》截图

壹读微信号:yiduiread


两会正在召开,并决定未来中国的改革力度、你我的生活。别以为政治枯燥乏味,跟老百姓无关,你关心或者不关心,它随时随地在关心你并改变你的生活。

 

在中国,庞大的国家机器如何运行,权力是如何通过金字塔一般的系统,从中央层层传导到基层?本周,壹读君将用一系列的百科,将中国的政治运作剖析给你看。

 

昨天,壹读君已经给大家百科到了省一级的政治格局了,今天【壹读百科·两会政治季】的最后一发,就来给大家科普一下中国最基层、最复杂,也与你我最息息相关的市县政治。


中国的政治权力,从中央到地方,基本是越来越复杂。其道理也简单,因为越到基层,各地差异越大,由此也就有了对中央制度的更多变通甚至变形,以适应实情,而时间一长,中央也就认可了这种变态并成为常态。

 

值班百科君 | 胡佳恒

 

市和市不一样,市长和市长也不是都一样 

我们仅仅考虑用“市”来作为例子,其中变化就已经足够令人眼花缭乱。在中国,以官方文件明确区分的“市”,就有六种。它们分别是——直辖市、计划单列市、副省级城市、较大的市、地级市、县级市。因为行政级别不一样,所以尽管都是“市长”,但职务层次相差很大:有的“市长”相当于处长,而有的相当于省长。

 

先说直辖市——直辖市其实不是“市”,而是省部级单位,在中国就四个:北京、天津、上海、重庆。很多人知道重庆是在1997年成为直辖市的,但其实早在建国初期,重庆就曾经直辖过,只是后来在1954年取消,当时中央一下取消了八个直辖市。后来围绕“市”的其他设置方法,也出现过一些反复,这也正好说明系统的复杂,此是后话。

 

现在,直辖市的市委书记、市长的职务层次都是省部级正职。像北京、天津、上海这样的直辖市,市委书记一般都还是中央政治局委员,属于派到地方任职,工资标准也和当地不一样。比如时任上海市委书记俞正声都曾公开说,自己的工资比当时的上海市市长韩正“要低一点”——估计是少了一些地方补贴。

 

不过,中央政治局委员兼任直辖市党委书记,这也不是规律,只是近二十年来形成的惯例。比如,直到1995年,由中央政治局委员、中纪委书记尉健行兼任北京市市委书记,此后才有中央政治局委员兼任北京市市委书记的惯例。事实上,在中央政治局委员兼任市委书记的传统上,上海要比北京更早。

 

回到开头,如果用一句话来形容直辖市,就是行政上、经济上都归中央管。可以认为它就是省,实际上直辖市比很多省在干部配备上的地位还要高一点。

 

另一个级别稍低的“市”,如计划单列市,就属于行政上省里管(只是正副市委书记任命同样由中央决定或批准),经济上中央管。经济上管得有多深入?举个例子,相关论文数据显示,也曾经是计划单列市的重庆,在1983年的财政收入分配上的比例如下:上缴国家50%,上缴省财政12.5%,重庆自留37.5%。因此,一些计划单列市与所在省的关系开始复杂。

 

《红岩春秋》杂志刊登的《重庆计划单列始末》一文披露,为了在计划单列后打开市场,重庆上马了成渝高等级公路项目,“在1.25亿美元的世行贷款面前,起初四川认为三七开,四川拿大头,重庆认为应当五五平分,后来经过省市会谈协商,最终以川六渝四达成协议。”


这种情况积攒多了,势必造成省地矛盾。中央后来逐步取消“计划单列市”这种城市类型,将原有的大部分计划单列市转变为“副省级城市”,保留了这些城市原有的立法权和行政审批权,确定级别为副省级。现在,只剩下厦门等五个城市还保留计划单列市的名称——其实,计划单列市的级别就是副省级。

 

一般来说,副省级城市都由一名省委常委兼任市委书记,而那些没有被列入副省级城市的省会,通常也有由省委常委出任一把手的习惯。虽然市委书记的级别相同,但这并不能改变城市本身的行政级别。

 

所以就会出现这样的情况:在福建,计划单列市厦门的行政级别,要比省会城市福州高半级。

 

曲线“求权”与被迫“收权”

至于“较大的市”,则是一个宽泛概念,可大可小。多部法律都涉及到了这个概念,但是并没有给出统一说法。《立法法》对此的定义是:“省(自治区)人民政府所在地的市;经济特区所在地的市;经国务院批准的较大的市”。简单来说,它就是缩小版的副省级城市,拥有一定的地方立法权。

 

事实上,国务院已经有21年未审批新的“较大的市”。去年,温州等地又向国务院提交申请,希望成为“较大的市”,就是为了获得一定的立法权,好在招商引资的过程中挤压出更大的尺度。

 

如果将“较大的市”减去“一定的地方立法权”,就基本“等于”地级市,也就是现在传统意义上的城市。它的市委书记、市长的职务层次为正厅级,刚好够在全省、甚至全国范围内调动任用的资格。

 

一般情况下,地级市都会设区,并且带上若干县——在1980年代之前,县都是省直接管理(海南全省的县到现在都归省里直管),之所以让地级市去管理县,实际上就是省里分出权来,希望市能带动县。不过这样一来,出现的新问题是,有的地级市卡县里的财政,分县里的收入。1997年,国务院开始冻结这种体制的继续扩展。

 

地级市之下,还有县级市。之所以是“市”而非“县”,有多种原因,其中重要一条是县级市要比县城经济更发达,占的比重更大,更像一个城市而非农业区。

 

县级市本质上还是县,行政级别是正处级。

 

街道干部也有正处级 

除此之外,在官方文件之外,由于各地各异的行政区划,也形成了一些少见,甚至唯一的级别匹配现象。

 

比如,一般街道党委书记相当于乡级,但在东莞,街道党委书记的职务层次是正处级。

 

这是因为东莞全市不设区,从市一级直接管到镇街一级。像这种不设区的地级市,中国至少有四个,分别是广东东莞、中山,甘肃嘉峪关,以及新设立的海南三沙市,俗称“直筒子市”。


其中东莞和中山是地域习惯,广东一带镇街经济发达;嘉峪关和三沙属于地少人稀,比如嘉峪关是一个只有30万人口的地级市,没有设区的空间;而三亚原本也是一个没有设区的地级市,今年2月中旬国务院才批准其撤镇设区。

 

另一座城市浙江义乌,级别确定为县级市,但以权力大小划分,就相当于地级市——因为义乌享有地级市经济管理权限,一度成为中国权力最大的县级市。广东普宁也是类似的情况。


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